Маъмурий тартиб таомилларнинг мутаносиблик принципининг келиб чиқиши, аҳамияти ва моҳияти
Қонун чиқарувчи давлат ҳокимияти органига барча қарорларни олдиндан айтиб бера олмайди, чунки у келажакни олдиндан кўра олмайди ва ҳар бир алоҳида ҳолатни адолатли ҳал қилиш учун зарур бўлган маълумотларни била олмайди, ва шунинг учун ҳам маъмурий ихтиёрийлик (дискрецион ваколат) муқаррар равишда зарур.
“Бизга маъмурий мослашувчанлик (гибкость) ва дискрецияни беринг” деб айтган эди 1880 йилда оммавий маъмурчиликнинг (public administration) “ота”си ҳисобланган Вудро Вильсон (Woodrow Wilson).
Қонунчилигимизга мутаносиблик принципи Ўзбекистон Республикасининг 08.01.2018 йилда қабул қилинган “Маъмурий тартиб-таомиллар тўғрисида”ги Қонуни (кейинги ўринларда Қонун деб юритилади) қабул қилиниши муносабати билан кириб келди.
Қонуннинг 7-моддасига кўра, маъмурий иш юритиш жараёнида жисмоний ва юридик шахсларга кўрсатиладиган таъсир чоралари маъмурий орган томонидан кўзланган қонуний мақсадга эришиш учун мос ва етарли бўлиши ҳамда манфаатдор шахсларга имкон қадар қийинчилик туғдирмаслиги керак.
Принцип муқаддам қонунчилик ҳужжатларида назарда тутилмаган бўлиб, соҳада янги принцип ҳисобланади.
У маъмурий процедуралар принциплари ичида энг муҳими ҳисобланади.
Мутаносиблик принципининг янги таҳрирдаги Ўзбекистон Республикаси Конституциясига киритилиши (20-модда 4-қисми), унинг соҳавийдан соҳалараро принцип тоифасига ўтишига сабаб бўлди.
Рус ҳуқуқшуноси К.Давидов ушбу принципни муҳим, универсал принципларни қаторига қўшиш мумкин деб ҳисоблайди. Принцип қонунийлик ва мақсадга мувофиқлик (оқиллик) (целесобразность (разумность)) принциплари уйғунлиги асосида юзага келган деган фикрни илгари суради.
Мутаносиблик принципининг асосчиси прусc ҳуқуқшуноси Карл Готтлиеб Сварез (Сarl Gottlieb Svarez) ҳисобланади. Принципнинг ўзи эса Олий маъмурий суд томонидан 1880 ва 1882 йиллардаги “Kreuzberg” иши бўйича унинг қарорлари билан қўлланилган ва аниқлаштирилган.
Пруссия полиция ҳуқуқи таркибида бўлган мазкур принцип вақт ўтиши билан бошқа оммавий ҳуқуқ тармоқларига ҳам киритилган. Инсон ҳуқуқлари бўйича Европа конвенцияси ва европа судлари амалиёти орқали европанинг бошқа ҳуқуқ тизимлари таркибига киритилган.
Мутаносиблик принципининг ўзига хос хусусиятлари мавжуд.
Энг биринчи хусусияти, принцип фақат маъмурий органда маъмурий ихтиёрий мавжуд бўлгандагина қўлланилади.
Қонуннинг 4-моддасида маъмурий ихтиёрийлик (дискрецион ваколат) – маъмурий органнинг қонунчилик доирасида йўл қўйилган чоралардан бирини қонунийликка ва мақсадга мувофиқликка ўзи баҳо бериши асосида ўз ихтиёрига кўра қўллаш ёки тегишли чорани қўллашдан воз кечиш ҳуқуқи эканлиги тушунтирилган.
Мисол учун, “Адвокатура тўғрисида”ги Ўзбекистон Республикаси Қонунининг 14-моддаси 4-қисмига кўра, интизомий иш юритишни кўриб чиқиш натижалари бўйича адвокатга нисбатан қуйидаги интизомий жазо чоралари қўлланилиши мумкин:
огоҳлантириш;
лицензиянинг амал қилишини олти ойгача муддатга тўхтатиб туриш;
лицензиянинг амал қилишини тугатиш.
Мазкур ҳолатда чоранинг қайси бирини қўллаш, иш ҳолатларидан албатта келиб чиқиб, тегишли малака комиссиясининг маъмурий ихтиёрига берилган.
Уни танлашда эса комиссия, маъмурий ихтиёрийлик мавжудлиги сабабли, қўлланиладиган чоранинг мутаносиблик принципига мувофиқлигини кўриб чиқиши лозим бўлади.
Ёки, Қонуннинг 56-моддасида маъмурий орган манфаатдор шахснинг илтимосномасига кўра маъмурий ҳужжатнинг мазмунини ўзгартирмаган ҳолда уни тушунтириб бериши, шунингдек ёзувдаги йўл қўйилган хатоларни ва янглишишларни маъмурий ҳужжатнинг моҳиятига дахл қилмаган ҳолда, ўз ташаббусига ёки манфаатдор шахснинг илтимосномасига кўра тузатиши шартлиги белгиланган.
Яъни, тегишли асослар мавжуд бўлганида, манфаатдор шахс маъмурий ҳужжатни тушунтириб бериш ҳақида илтимоснома берса, маъмурий орган уни тушунтириб бериши шарт. Мазкур ҳолатда унда маъмурий ихтиёрийлик мавжуд эмас ва шу сабабли маъмурий органнинг кейинги ҳаракатига маъмурий тартиб-таомиллларнинг мутаносиблик принципи татбиқ этилмайди.
Ёхуд, Ўзбекистон Республикасининг “Реклама тўғрисида”ги Қонуни 47-моддаси 1-қисми 2-хатбошисига кўра, ишлаб чиқарилиши, реализация қилиниши ёки реклама қилиниши қонунчиликда тақиқланган ёки чекланган маҳсулот тўғрисида реклама тарқатганлик – базавий ҳисоблаш миқдорининг юз баравари миқдорида жарима солишга сабаб бўлади.
Мазкур нормада жаримани қўлловчи Ўзбекистон Республикаси Рақобатни ривожлантириш ва истеъмолчилар ҳуқуқларини ҳимоя қилиш қўмитаси – маъмурий органга маъмурий ихтиёрийлик берилмаган. Шу сабабли, у реклама қилиниши қонунчиликда тақиқланган маҳсулот тўғрисида реклама тарқатганлик ҳолати аниқланганда, жарима қўлламаслик ҳуқуқи йўқ. Ўз навбатида, нормада жаримани у ёки бу миқдорини белгилаш имкони йўқ, чунки у аниқ бир миқдорда белгиланган (БҲМ 300 баравари).
Демак, мазкур чорани қўллашда маъмурий орган мутаносиблик принципига риоя қилиш имкони ҳам, ўз навбатида, мажбурияти ҳам йўқ.
Агар, “жарима солишга сабаб бўлади” жумласини ўрнига, “бўлиши мумкин” деган жумла қўлланилганда, маъмурий органда ушбу чорани қўллаш ёки қўлламаслик ҳуқуқи вужудга келиб, бунда мутаносиблик принципига риоя қилган ҳолда қарор қабул қилиши лозим бўлар эди.
Ҳудди шунингдек, жарима БҲМнинг 200 бараваридан 300 барваригача миқдорда белгиланганда эди, юқоридаги каби ҳолат юзага келиб, мутаносиблик принципига мувофиқ бўлган миқдорда жарима белгилашга тўғри келар эди.
Берлин шаҳри Маъмурий суди судьяси Й.Пудельканинг фикрига кўра, мутаносиблик принципини амалда татбиқ этишда қуйидаги тўрт жиҳатни инобатга олиш талаб этилади.
Аввало, маъмурий органнинг маълум бир хатти-ҳаракати, маъмурий акти легитим (қонуний) мақсадларни амалга оширишга қаратилган бўлиши лозим.
Иккинчидан, ушбу легитим мақсад “яроқли” бўлиши лозим. Яъни маъмурий орган амалга ошираётган таъсир чораси орқали легитим мақсадга эришиб бўладими ёки йўқми, деган саволга жавоб бериш лозим.
Учинчидан, маъмурий орган амалга ошираётган таъсир чораси “зарурий” (“керакли”) бўлиши лозим. Яъни амалга оширилаётган таъсир чорасининг А, Б, Д каби вариантлари бўлгани ҳолда ушбу таъсир чораларнинг қай бири легитим мақсадга эришишда энг самарали ва ишончли ҳисобланиши ҳамда манфаатдор шахсга энг кам зарар етказишига эътибор берилиши лозим.
Тўртинчидан, олдини олиш кутилаётган хавф, зарар ёки эришилиши кутилаётган оммавий манфаат ҳамда таъсир чорасини қўллаш орқали манфаатдор шахсга етказиладиган зарар, эришилиши кутилаётган хусусий манфаат таққосланиши лозим ва шунга қараб ҳаракатланиш талаб этилади.
Мана шу тўрт жиҳатни эътиборга олган тестдан ижобий ўтган ҳоллардагина тегишли таъсир чорасини қўллаш тўғрисида маъмурий акт ёки хатти-ҳаракат амалга оширилишини қонуний деб баҳолаш мумкин.
Ўз навбатида, маъмури органлар томонидан қўлланиладиган чораларнинг маъмурий тартиб-таомилларнинг мутаносиблик принципига мувофиқлигини текшириши керакми деган савол туғилади.
Қонуннинг 19-моддасида маъмурий ҳужжатлар ва маъмурий ҳаракатлар маъмурий тартиб-таомилларнинг принципларига мувофиқ бўлиши кераклиги белгиланган.
Маъмурий тартиб-таомиллар принципларига номувофиқлик маъмурий ҳужжатларнинг ва маъмурий ҳаракатларнинг бекор қилинишига ёки қайта кўриб чиқилишига олиб келади.
Ўзбекистон Республикаси Маъмурий суд ишларини юритиш тўғрисидаги кодекснинг 188-моддаси 3-қисмига кўра, маъмурий органларнинг, фуқаролар ўзини ўзи бошқариш органларининг, улар мансабдор шахсларининг қарорлари, ҳаракатлари (ҳаракатсизлиги) устидан шикоят қилиш тўғрисидаги ишни кўриб чиқиш чоғида суд устидан шикоят қилинаётган қарор ёки унинг айрим қисмлари, ҳаракатлар (ҳаракатсизлик) қонунийлигини, устидан шикоят қилинаётган қарорни қабул қилган ёхуд устидан шикоят қилинаётган ҳаракатни (ҳаракатсизликни) содир этган органнинг ёки мансабдор шахснинг ваколатларини текширади, шунингдек устидан шикоят қилинаётган қарор ёки унинг айрим қисмлари ёхуд ҳаракатлар (ҳаракатсизлик) аризачининг ҳуқуқлари ва қонун билан қўриқланадиган манфаатларини бузганлигини аниқлайди.
Бу нормалар чораларнинг мутаносиблик принципига мувофиқлигини текшириш зарурлигини тақозо этмоқда. Шу ўринда, бу масалани хориж қонунчилик ҳужжатларида кўриб чиқсак.
Масалан, Украина Маъмурий суд ишларини юритиш тўғрисидаги Кодексининг 2-моддаси 2-қисми 8-бандига асосан, ҳокимият субъектларининг қарорлари, ҳаракатлари ёки ҳаракатсизлиги устидан шикоят қилинган ҳолларда маъмурий судлар уларнинг мутаносиб равишда, хусусан, инсоннинг ҳуқуқлари, эркинликлари ва манфаатлари учун ҳар қандай салбий оқибатлар ва ушбу қарор (ҳаракат) эришишга қаратилган мақсадлар ўртасидаги зарур мувозанатни сақлаган ҳолда қабул қилинганлигини (содир этилганлигини) ва бошқа ҳолатларни текширадилар.
Шу ўринда амалиётдаги бир мисол билан, нуқтаи назаримизни тушунтиришни давом эттирсак.
Хусусан, аризачи М.Турсунов (исми шарифлари ўзгартирилган) маъмурий судга ариза билан мурожаат қилиб, унда Ўзбекистон Республикаси Адвокатлар Тошкент вилоят ҳудудий бошқармаси малака комиссиясининг (кейинги ўринларда – Комиссия) 2022 йил 31 мартдаги ҳамда 2022 йил 28 апрелдаги қарорларини ҳақиқий эмас деб топишни сўраган.
Тошкент туманлараро маъмурий судининг 2022 йил 7 июлдаги ҳал қилув қарори билан аризани қаноатлантириш рад этилган ва мазкур қарор Тошкент шаҳар маъмурий суди апелляция инстанциясининг 2022 йил 26 октябрдаги қарори билан ўзгаришсиз қолдирилган.
Қарорга кўра, Ўзбекистон Республикаси Адвокатлар палатаси Тошкент вилоят ҳудудий бошқармаси ҳузуридаги малака комиссиясининг 2022 йил 31 мартдаги 3-сонли қарори билан фуқаро П.Алиеванинг мурожаатига асосан адвокат М.Турсуновга нисбатан интизомий иш юритиш қўзғатилган ва интизомий иш юритишни ўрганиш Ўзбекистон Республикаси Адвокатлар палатаси Тошкент вилоят ҳудудий бошқармасига юклатилган.
Ўзбекистон Республикаси Адвокатлар палатаси Тошкент вилоят ҳудудий бошқармаси ҳузуридаги малака комиссиясининг 2022 йил 28 апрелдаги 4-сонли қарори билан адвокат М.Турсунов Ўзбекистон Республикаси “Адвокатура тўғрисида” ги Қонуннинг 91-моддаси талабларини бузган деб топилган ҳамда унинг фуқаролик ва иқтисодий ҳамда маъмурий ва жиноий суд ишларини юритиш ихтисослиги бўйича адвокатлик фаолияти билан шуғулланиш ҳуқуқини берувчи лицензияни амал қилишини 3 (уч) ой муддатгача тўхтатиб туриш тўғрисида маъмурий судга мурожаат қилиш белгиланган.
Суд, чоранинг қонуний ва асосли деб ҳисоблаб, аризани қаноатлантиришни рад этган бўлса-да, суд ҳужжатида мутаносиблик принципига мувофиқлиги муҳокама қилинганлиги қайд этилмаган.
Қарорга кўра, М.Турсунов фуқаро П.Алиева билан битим тузмаган бўлсада, фуқарога адвокат тузилмасининг ҳисоб рақамини бериб, унга 1 000 000 сўм тўлаб беришини айтиб, унинг номидан ҳаракатланиш учун нотариал тартибда тасдиқланган ишончнома расмийлаштириш учун адвокатлик гувоҳномаси ва паспорт нусхаларини фуқаро М.Турсуновга берган.
Ишнинг бошқа ҳолатлари, хусусиятлари суд ҳужжатларида қайд этилмаган.
Ўзбекистон Республикаси Адлия вазирлиги томонидан 2009 йил 14 мартда 1921-сон билан давлат рўйхатидан ўтказилган “Ўзбекистон Республикаси Адвокатлар палатаси ҳудудий бошқармалари ҳузуридаги малака комиссиялари тўғрисида”ги Низомнинг 45-бандида малака комиссияси томонидан адвокатга нисбатан интизомий жазо чоралари қўллаш тўғрисида қарор қабул қилинишида, содир этилган ҳуқуқбузарликнинг оғирлиги, унинг содир этилган ҳолатлари, адвокатнинг олдинги фаолияти ва хулқ-атвори эътиборга олиниши белгиланган.
Комиссия мазкур нормага асосан интизомий чора турини белгилашда юридик ёрдам кўрсатиш тўғрисидаги битим (шартнома) тузилмаганлиги оқибатида П.Алиевага етказилган зарар, М.Турсуновнинг олдинги фаолияти ва хулқ-атворини аниқлаши ҳамда ҳисобга олиши лозим эди.
Тегишли шартнома тузилмасдан, юридик ёрдам кўрсатиш тартибининг бузилганлиги давлат билан муносабатларда моддий нуқтаи назаридан оқибати йўқ, чунки, ҳисоб-рақамга тўланган пул маблағи (пул тўланганлиги ва унинг миқдори ҳам суд ҳужжатида кўрсатилмаган) тегишли солиқ солишдан маҳрум этмайди, шунингдек уни яширмайди.
Мазкур ҳолатларни тўлиқ текшириб, бошқа оғирлаштирувчи ҳолатлар мавжуд бўлмаганида, ушбу ҳолатда қайд этилган Низомнинг 46-бандига асосан чоранинг бошқа енгилроқ, яъни огоҳлантириш ёки лицензиянинг амал қилишини камроқ муддатга тўхтатиб туриш тўғрисида маъмурий судга мурожаат қилиш ҳақида қарор қабул қилиш мутаносиблик принципига мувофиқ бўлар эди.
Ўзбекистон Республикаси “Адвокатура тўғрисида”ги Қонуннинг 3-моддасида белгиланган истисно ҳолатлардан ташқари адвокат ҳақ тўланадиган бошқа турдаги фаолият билан шуғулланишга ҳақли эмас.
М.Турсуновнинг фуқаролик ва иқтисодий ҳамда маъмурий ва жиноий суд ишларини юритиш ихтисослиги бўйича адвокатлик фаолияти билан шуғулланиш ҳуқуқини берувчи лицензияни амал қилишини 3 (уч) ой муддатгача тўхтатиб туриш тўғрисида маъмурий судга мурожаат қилиш Комиссиянинг қонуний мақсадга эришиш учун мос ва етарли деб бўлмайди, шунингдек, даромад манбаидан вақтинча айриладиган М.Турсуновга моддий ҳаётида муайян қийинчиликларни туғдиради.
Баён этилганларни инобатга олиб, Комиссия ўзининг қарорини маъмурий тартиб-таомилларнинг мутаносиблик принципига мувофиқлиги исботлаб бериши лозим эди.
Хулоса ўрнида шуни айтиш керакки, маъмурий тартиб-таомилларнинг муҳим принципи ҳисобланган, айниқса, маъмурий ихтиёрийликда маъмурий органни “тийиб турувчи”, фуқароларнинг ҳуқуқлари, эркинликлари ва қонуний манфаатларини ҳимоя қилувчи мутаносиблик принципи судлар томонидан кенг қўлланилиши мақсадга мувофиқ бўлади.
Тошкент туманлараро маъмурий судининг судьялари
Камилов Босит Захидович
Пўлатов Дилмурод Тожимурот ўғли