ЕРДАН ФОЙДАЛАНИШ ВА МУҲОФАЗА ҚИЛИШ СОҲАСИДАГИ ДАВЛАТ БОШҚАРУВИ
Ердан ресурслар ҳар бир мамла к атнинг ижтимоий-иқтисодий ривожланишида алоҳида ўрин тутади. Шу сабабли ердан фойдаланишни самарали ташкил этиш ҳамда ер ресусрларни муҳофаза қилишн и нг изчил ва барқарор механизмларини жорий этиш муҳим аҳамиятга эга. Ердан фойдаланиш ва муҳофаза қилиш соҳасидаги давлат бошқарувининг тўғри ва самарали ташкил этилиши эса бу борада кутилган натижага эришиш имконини беради.
Маълумки, бошқариш – муайян фаолият ва ҳаракатларни мақсадли амалга оширилишини йўналтириш, ушбу жараёнлар боришига раҳбарлик қилиш ҳамда тегишинча назоратни амалга оширишда ифодаланади. Шу сабабли Х.С.Исламходжаевнинг фикрича, иқтисодиётни бошқариш давлат бошқарувининг турларидан бири ҳисобланади ва у қуйидаги вазифаларни ўз ичига олади: у ёки бу ижтимоий муносабатларни тартибга солувчи ҳуқуқ нормаларида ўз ифодасини топган талабларнинг бажарилиши устидан ҳар томонлама назорат қилишни; тегишли муносабатлар қатнашчилари фаолиятининг умумий йўналишини уйғунлаштириш ва белгилашни, уларнинг қонуний манфаатлари ва ҳуқуқларини ҳар томонлама ҳимоя қилишни; иқтисодиёт соҳасида ўтказилаётган давлат сиёсатини белгилаш ва норматив жиҳатдан мустаҳкамлашни, давлат контрактлари (шартномалари) тузиш тартибини, рўйхатдан ўтказиш, лицензия бериш тартиби ва бошқа шу кабиларни белгилашни ҳам ўз ичига олади.
Албатта, давлат ижтимоий-иқтисодий соҳаларнинг деярли барчасини бошқариш орқали ўзининг функцияларини амалга ошириши назарда тутилади. Шу жиҳатдан мутахассисларнинг фикрича, ер фондини давлат бошқаруви деганда ваколатли давлат органларининг ердан фойдаланиш уни муҳофаза этиш бўйиса ижро этиш ва фармойиш бериш фаолияти тушунилади.
О.И.Крассовнинг ёзишича, “ердан фойдаланиш ва уни муҳофаза қилиш соҳадаги бошқарув” термини ижро ҳокимияти органлари ва маҳаллий ўзини ўзи бошқариш органларининг ерлардан самарали ва оқилона фойдаланишни, уларнинг тупроқ унумдорлиги ошириш ва муҳофаза қилишни таъминлага қаратилган қонун ости ижро- фармойиш фаолиятини англатади. Е.С.Болтанова ер ресурсларини бошқаришни ижро ҳокимияти ваколатли органларининг ер муносабатлар барча субъектларининг ерлардан оқилона фойдаланиши ва ерларни муҳофаза қилишни таъминлаш бўйича ташкилий фаолияти сифатида талқин этади.
Б.В.Ерофеевнинг фикрича, ердан фойдаланишда давлат бошқаруви деганда, ижро ҳокимияти ваколатли давлат органларининг мулкчилик шаклидан қатъий назар барча ер ҳуқуқи эгаларининг ерлардан самарали фойдаланишлари ва ерларни муҳофаза қилишлари учун шароит яратиш бериш мақсадига қаратилган ташкилий фаолияти тушунилади. А.П.Анисимовнинг талқинида ер фондини бошқариш – бу давлат ҳокимияти оргаларининг ўз ваколатлари доирасида ерлардан оқилона фойдаланиш ва ерларни муҳофаза қилишни таъминлаш мақсадида ер муносабатларини оммавий- ҳуқуқий тартибга солишга йўналтирилган ижро-фармойиш фаолиятидир.
Юқоридаги таърифлардан келиб чиқиб хулоса қилиш мумкинки, уларнинг барчаси ер муносабатлари соҳасидаги бошқарув тушунчасини фаолияти категорияси орқали талқин этади. Шунга қарамасдан, барча фикрлар якдилга ўхшасада, илмий адабиётларни чуқур таҳлил этиш ер муносабатлари соҳасида бошқарув тушунчасининг алоҳида, кўп ҳолларда энг муҳим жиҳатларини талқин этишда турлича ёндашувлар мавжудлигини кўрсатадики, бу ҳолат ўз навбатида ушбу воқеъликнинг зиддиятли бўлмаган аниқ концепциясини шакллантириш тўсқинлик қилади. Бу борада асосий мунозара ер ресурсларни бошқариш субъектларига нисбатан боради. Одатда бундай субъект сифатида давлат эътироф этилади. Албатта, ер ресурсларини бошқаришда давлатнинг асосий ва бош ҳолатини ҳеч ким инкор этмайди ва аксинча, бу ҳамиша таъкидланиб келинади. Хусусан, С.А.Боголюбов қай д этадики, давлат ер ресусрларнинг ҳолати учун, ўз навбатида, улардан фойдаланиш ва уларни муҳофаза қилиш учун жавобгарликни ўз зиммасига олади, шу муносабат билан давлат органларига ер фондини бошқаришда етакчилик роли тегишлидир[8].
Бир қатор ҳуқуқшунос олимларнинг фикрича, ер муносабатлари соҳасида давлат бошқаруви ерга нисбатан мулк ҳуқуқи ва давлатнинг ҳудудий устуворлик ҳуқуқидан келиб чиқиб, давлат ҳокимияти вакиллик ва ижроия органларининг функцияларини мақсадли амалга оширишни билдиради.
Ер ресурсларини бошқаришга нисбатан давлатнинг “имтиёзлари” асосини Е.С.Болтанова ерга нисбатан мулкчилик шаклидан қатъий назар ерлардан оқилона фойдаланиш ва уларни муҳофаза қилишни таъминлаш мақсадида давлатга ҳокимият ваколатларини қўллаш имконияти берувчи ҳудудий устуворлик ҳуқуқи деб ҳисоблайди.
Ер ресурсларни бошқариш субъектлари жумласига маҳаллий ўзини ўзи бошқариш органларини ҳам киритишади, бироқ бу ҳолат ҳам олимлар ўртасида турлича талқин этилишига сабаб бўлди. Ушбу вазиятда асосий мунозарали ҳолат давлат ҳокимиятининг айнан қайси тармоғига кирадиган давлат органлари (маҳаллий ўзини ўзи бошқариш органлари) ер ресусрларини бошқаришни амалга оширилишида намоён бўлади.
Бу масалада иккита бир биридан қатъий фарқланувчи нуқтаи назар мавжуд.
О.И.Крассов, А.П.Анисимов, Б.В.Ерофеев, Е.С.Болтанова ва бошқалар томонидан қўллаб-қувватланадиган ушбу нуқтаи назарлардан биринчисига кўра, ер ресусрларни бошқаришни фақат давлат ҳокимияти бошқарув органлари ва маҳаллий ўзини ўзи бошқариш органлари амалга оширади, чунки ушбу фаолият – ўзининг тусига кўра ижро этиш-фармойиш бериш фаолиятидир.
И.А.Иконицкая ер ресурсларни бошқариш бўйича фаолиятда устуворликни ижро органларига беради ва қайд этадики, ушбу органлар бошқаришни амалга оширишда бир томондан ер ҳуқуқий муносабатлари иштирокчиларига уларнинг ер участкасига нисбатан ваколатларини ҳаётга татбиқ этишга кўмаклашса (масалан, ҳуқуқий ахборот бериш, давлат ҳисобидан ерларнинг сифатини яхшилаш), иккинчи томондан, ер ҳуқуқбузарликларини аниқлайди ва юридик жавобгарлик чораларини қўллайди.
Мазкур воқъеликни ўрганишга бағишланган замонавий диссертация тадқиқотлари ҳам юқорида келтирилган фикрларга айний бўлган йўналишларни белгилайди.
Хусусан, Г.Л.Землякованинг фикрича, ерлардан фойдаланиш ва уларни муҳофаза қилиш соҳасидаги давлат бошқаруви деганда, давлат ҳокимияти ижроия органларининг хўжалик ва бошқа фаолиятни амалга ошириш учун зарур бўлган турли хилдаги объектларни максимал даражада юқори жойлаштиришни, ер участкаларини индивидуаллаштириш ва ер ресурсларини сақлаш ва қайта тиклашга қаратилган улар муомаласининг қонунийлигига риоя қилинишини таъминлаш бўйича қонунга асосланган фаолияти тушунилади.
М.Д.Воронинанинг ёзишига кўра, таҳлил қилинаётган тушунча ер ҳуқуқий муносабати барча субъектлари томонидан ерлардан фойдаланиш ва уларни муҳофаза қилиш учун зарур шароитни таъминлашга қаратилган ваколатли давлат ҳокимияти ижроия органларининг фаолиятини англатади.
С.А.Габучева ерлардан фойдаланиш ва уларни муҳофаза қилиш соҳасидаги давлат бошқарувини ер участкаларини кўчмас мол-мулк объекти сифатида шакллантириш ва индивидуаллаштириш мақсадида, шунингдек ерга нисбатан ҳуқуқ эгаларининг мулкий тусдаги ерга оид ваколатларини амалга оширишда оммавий-ҳуқуқий талабларга риоя этилишига давлатнинг амалий таъсири (ижро ҳокимиятининг ваколатли органи тимсолида) сифатида эътироф этади.
С.А.Чаркин ўз таърифида, ер фондини бошқариш бўйича фаолият айнан қайси давлат ҳокимияти органи амалга оширишини аниқламаган ҳолда, бундай бошқаришнинг ижро этиш-фармойиш тусини кўрсатиб ўтади ва шу орқали ушбу муаллиф ҳам таҳлил этилаётган нуқтаи назар тарафдори эканлиги аён бўлади.
Ерлардан фойдаланиш ва уларни муҳофаза қилиш соҳасидаги давлат бошқарувининг моҳяти ва ҳуқуқий табиатига нисбатан иккинчи нуқтаи назар вакиллари, хусусан, Ю.А.Тихомиров давлат бошқарувини ижро этиш-фармойиш бериш (фақат маъмурий тусдаги) фаолиятидан ажратади. Н.А.Сыродоев ҳам шундай ёндашувни илгари суради ва бошқарув функцияларини амалга оширувчи субъектлар сифатида давлат ҳокимиятининг қонун чиқарувчи ва вакиллик органларини ҳам эътироф этади.
Албатта, мазкур нуқтаи назар муайян оқилона ечим мавжуд. Зеро, ер ресурслари объект ҳисобланадиган муносабатлар кўп қиррали саналади. Ер ресурслари турли субъектларининг эҳтиёжи ва манфаатларини, аввало ва асосан ундан фойдаланиш жараёнида қаноатлантириш имконини беради. Ердан фойдаланиш бугунги кунда турли ҳуқуқий конструкциялар асосида амалга оширилмоқда. Амалдаги қонунчилик қатъий равишда ернинг давлат мулки эканлиги (Ўзбекистон Республикаси Ер кодексининг 16-моддаси) ни эътироф этиш билан бирга, унга нисбатан қандай ҳуқуқий контрукцияларни қўллаш мумкин эмаслигини ўрнатиб, ернинг фуқаролик муомаласини ҳам чеклайди. Шу сабабли моддий неъмат сифатида ерга нисбатан ҳуқуқий муносабатнинг битта шакли – ундан фойдаланиш мумкин бўлади ва бу ҳуқуқий муносабат турли фуқаролик-ҳуқуқий шартномалар орқали амалга оширилиши мумкин. Айни пайтда мамлакатимизда ердан фойдаланишнинг у ёки бу ҳуқуқий шакллари кўплаб фуқароларга тааллуқлидир: булар ижарачилар, мерос қилиб қолдириладиган умрбод эгалик қилиш ҳуқуқи эгалари, боғдорчилик ва узумчилик участкалари эгалари, доимий эгалик қилиш ва ундан фойдаланиш ҳуқуқи эгалари, фермерлар ва шу кабилардир.
Шу маънода ушбу субъектлар у ёки бу маънода ер ресурсларининг фойдаланувчилари ҳисобланадилар. Бунда деярли барча ҳолатларда ер муносабатлар хусусий субъектлари ўртасида бевосита давлат иштирокида қурилади.
Бироқ давлат ер ресурслари предмети бўлган муносабат субъектлари таркибидан чиқарилиши мумкин эмас, бу ҳолат ернинг муҳим ижтимоий аҳамиятидан келиб чиқади.
Ҳар қандай ҳуқуқий муносабатда у ёки бу кўринида давлат эрки ва ўз навбатида давлат
бошқаруви “мавжуд бўлади”. Бир турдаги муносабатларда бундай бошқарув тўғридан- тўғри, бошқасида эса билвосита амалга оширилиши эса бошқа масала саналади.
Ер ресурсларини давлат бошқаруви умумий маънода давлат ердан фойдаланиш ва уни муҳофаза қилишнинг турли жиҳатларига тааллуқли бўлган муайян қоидалар (нормалар)ни ўзининг ваколатли органлари тимсолида ўрнатади ва ушбу ёндашувдан келиб чиқиб, бундай органлари жумласига нафақат ижроия органлари, балки вакиллик, шунингдек суд органлари ҳам киради.
Айнан қайси давлат органлари ер ресурслари бошқарувини амалга ошириш борасидаги баҳсни ҳал қилишда маъмурий ҳуқуқлаги бошқарув тушунчасининг талқинига мурожаат қилиш ўринли бўлади. Чунки маъмурий ҳуқуқда бошқарувни тор ва кенг маъноларга ажратиш қабул қилинган. Тор, ташкилий-ҳуқуқий маънода давлат бошқаруви деганда, давлат ҳокимияти тармоқларидан бири сифатида ижроия ҳокимиятини амалга ошириш билан боғлиқ бўлган, “давлат бошқарув органлари” деб номланадиган махсус давлат органлари тизими амалга оширадиган давлат фаолияти тушунилади. Кенг маънода давлат бошқаруви – давлат ҳокимияти тармоқларининг барча давлат органлари фаолиятидир, бинобарин давлатнинг, шу жумладан унинг органларининг умумий мақсади ва фаолиятининг мазмуни бўлиб ижтимоий муносабатларини тартибга солишни ташкил этиш ҳисобланади.
Шу жиҳатдан ер ресурсларини бошқариш субъекти (аниқ орган)ни аниқлаш “бошқариш” атамасини талқин этишга нисбатан ёрдашувдан келиб чиқади. Бундан англашиладики, бошқарувни тор маънода тушунишда ер ресурсларига нисбатан бошқарув фаолиятини фақат ижроия органлари амалга оширади, кенг маънода эса у ёки бу даражада оммавий ҳокимиятнинг барча органлари ер ресусрларини бошқаришда иштирок этади. Сўнгги ҳолатда ер ресурсларини бошқариш икки шаклда – бевосита бошқарув ва беливосита, яъни ер ҳуқуқий муносабатларини тартибга солувчи, фуқароларнинг ерга нисбатан ҳуқуқларини судларда ҳимоя қилишга оид норматив- ҳуқуқий ҳужжатларни қабул қилишда намоён бўлади.
Фикримизча, ер ресурсларини бошқаришнинг универсал тушунчаси иккала ёндашувни ҳам ифодалаши лозим, чунки уларнинг ҳар бири етарли даражада асосли ва амалий аҳамият касб этади. Мазкур нуқтаи назардан келиб чиқиб, ер ресурсларини бошқариш тушунчасига нисбатан қуйидаги таърифни таклиф қилиш мумкин: ер ресурсларни бошқариш давлатнинг ижроия органлари ва маҳаллий ўзини ўзи бошқариш органларининг ҳуқуқ (юридик воситалар) орқали амалга ошириладиган, объекти ер ресурслари бўлган ижтимоий муносабатларни улардан фойдаланиш ва уларни муҳофаза қилишни жамиятдаги хусусий ва оммавий манфаатлар уйғунлигини қўллаб-қувватлаш ва инсон ҳаётий фаолиятининг барча соҳалари эволюцион ривожланишини таъминлаш мақсадида барқарор тартибга солишга қаратилган фаолиятидир.
Ихтиёр Холов, Бухоро туманлараро маъмурий суди судьяси
Дилназар Шомуродов, Бухоро туманлараро маъмурий суди архив мудири